새로운 국가정보기관의 미래상 정립과 개혁방안
- 국가정보원, 미래로 전진할 것인가? 과거로 후퇴할 것인가? -
Ⅰ. 문제의 제기
대한민국 최고정보기관인 국가정보원의 원훈은“自由와 眞理1)를 향한 無名의 헌신”이다. 이전 정부의 국정원을 일신한다는 명목 하에 17대 이명박 정부가 바꾼 이 원훈을 18대 박근혜 정부의 국정원은 그대로 사용하고 있다.
그러한 이명박 정부와 박근혜 정부의 국정원은 지금 대한민국을 혼돈으로 빠뜨리고 있다. 이명박 정부의 전 원세훈 원장은 인터넷 여론조작을 통한 불법 정치관여와 19대 대통령 선거개입을 지시함으로써 공직선거법위반과 국가정보원법 위반혐의로 검찰에 의하여 불구속 기소되었다. 이후 국정원의 대선개입에 대한 국민들의 비판 여론이 일자 정치권에서는 느닷없이‘노무현 전 대통령의 NLL포기’논란이 쟁점이 되었다. 이에 박근혜 정부의 현 남재준 원장은‘국가안위와 국정원 직원의 명예’를 고려하여 국정원이 보관 중에 있던 2급 비밀문서‘2007 남북정상회담 회의록’을 일반문서로 재분류하여 공개함으로써 온 국민을 충격에 몰아넣었다.
많은 국민들은 헌법과 법률에 따라 정치적 중립의무가 있는 국가정보기관이 정권재창출을 위해 조직적으로 정치개입을 하는 것도 모자라 이제는 국가기밀을 누설함으로서 국익을 훼손하고 민주주의와 민주공화국의 정체성을 부인하는 전대미문의 헌정파괴이자 국기문란 사건의 주역이라는 점에 크게 분노하고 있다.
1961년 6월 10일 국정원의 전신인 중앙정보부가 창설된 이래 국가최고정보기관이 지금처럼 국민들의 분노를 사고, 국제적인 망신2)을 당한 사례도 없을 것이다. 도대체 어떻게 하여 한 국가의 최고정보기관이 이 지경에 이르렀는가? 이제 국민 대다수는 현재의 국정원 대신 새로운 국가정보기관의 미래상을 만들어 가야 할 때가 되었음을 참담한 심정으로 확인하지 않을 수 없다. 국가와 민족의 장래를 위해 현재의 국정원을 어떻게 근본적으로 개혁할 것인가에 대한 진지한 논의와 성찰이 필요하다.
이하에서 발제자는‘올바른 국정원 정립을 위한 개혁방안’에 관하여 많은 국민의 지혜를 모으기 위한 하나의 시론3)으로서, 과거와 현재의 국가정보기관에 내포된 근본적 문제점을 평가한 다음 구체적인 개혁방안을 제시하고자 한다.
이석범 변호사(전 국가정보원 법제관)
국정원은 원훈 중 眞理의 세부의미를“정치적 중립을 확고히 지켜나가면서 오직 정의와 진리의 편에서 판단함으로써 어떤 이해관계에도 치우치지 않고 객관적이고 진실된 정보만을 제공하겠다.”는 것으로 해설하고 있다.
미국 경제일간지 월스트리트저널(WSJ)은 미 정보기관의 기밀감시프로그램을 폭로한 에드워드 스노든과 비교하며‘한국에선 정보기관인 국정원이 누설자(Leaker)’라고 보도하였다. 연합뉴스, 2013년 6월 26일자 기사
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Ⅱ. 과거 국가정보기관에 대한 평가 : 태생적 한계
1. 과거 국가정보기관의 유래
(1) 국가정보기관의 존립과 활동의 법적 근거4)
제헌헌법 이래 현재의 헌법 제1조는“대한민국은‘민주공화국’이고, 주권은 국민에게 있으며 (국가의) 모든 권력은 ‘국민’으로부터 나온다.”고 규정하고 있다. 헌법 제7조는 “공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이고, 공무원의 신분과 ‘정치적 중립성’은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”고 규정하고 있다.
국가정보원은 정부조직법 제15조에 의하여, “국가안전보장에 관련되는 정보·보안 및 범죄수사에 관한 사무를 담당하기 위하여 대통령소속”으로 두게 되어 있고, 국가정보원의 조직·직무범위에 관하여 국가정보원법과 국가정보원직원법을 두고 있다.
또한 국가정보원 제3조5), 제9조, 제11조와 국가안전보장회의법 제10조6)에 의하면, 국가정보원의 활동은 국내정치에 개입할 수 없을 뿐만 아니라 국내보안정보라 하더라도 국가안전보장과 관련된 사항에 국한된다고 보아야 한다.
(2) 국가정보원은 위와 같은 법적 근거에 따라 존립하고 활동해야 하는 것이고, 대통령 직속의 정보수사기관으로서 권력기관의 핵심으로 작용해왔다. 이는 대통령 1인에 대한 책임과 밀행성으로 말미암아 권력남용과 인권침해의 여지가 상존해왔음을 의미한다.
따라서 국가정보기관의 이러한 활동을 방지하기 위하여 헌법적 가치수호와 민주적 통제의 필요성이 제기되는 바, 이는 국가정보기관에 대한 끊임없는 개혁과 쇄신만이 국민의 신뢰를 얻게 한다고 여기는 것은 이미 국민의 건전한 상식이다.
발제자의 시론은‘국가정보학’적인 접근이라기보다는 현재 노정된 국정원의 존립 근거와 실상에 관한 근본적 문제점을 지적하면서 정부 교체시마다 진행되어 온‘국정원 자체의 내부개혁’의 한계를 극복하는데 방점을 두고 있다.
논의의 현재성을 살리기 위해 편의상 과거의 ‘중앙정보부법’과 ‘국가안전기획부법’의 직무조항 대신‘국가정보원법’의 직무조항을 인용한다.
국가정보원장은 국가안전보장에 관련된 국내외 정보를 수집·평가하여 회의에 보고함으로써 심의에 협조하여야 한다.
① 국정원은 다음 각 호의 직무를 수행한다.
1.국외정보 및 국내 보안정보[대공(對共), 대정부전복(對政府顚覆), 방첩(防諜), 대테러 및 국제범죄조직]의 수집·작성 및 배포
2.국가기밀에 속하는 문서·자재·시설 및 지역에 대한 보안 업무. 다만, 각급 기관에 대한 보안감사는 제외한다.
3.「형법」중 내란(內亂)의 죄, 외환(外患)의 죄,「군형법」중 반란의 죄, 암호 부정사용의 죄,「군사기밀 보호법」에 규정된 죄,「국가
보안법」에 규정된 죄에 대한 수사
4. 국정원 직원의 직무와 관련된 범죄에 대한 수사
5. 정보 및 보안 업무의 기획·조정
② 제1항 제1호 및 제2호의 직무 수행을 위하여 필요한 사항과 같은 항 제5호에 따른 기획·조정의 범위와 대상 기관 및 절차 등에
관한 사항은 대통령령으로 정한다[전문개정 2011.11.22].
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2. 과거 국가정보기관의 문제점
(1) 최초의 국가정보기관, 즉 중앙정보부는 민주적이고 합헌적인 제2공화국을 무너뜨린 5. 16 군사쿠데타에 의하여 창설된 것이라는 점에서 태생적 한계가 있다. 즉, 중앙정보부는 출범 자체가 국민의 지지와 신뢰에 기반한 것이 아니라 본질적으로 박정희 군사정권의 보위를 목적으로 한 것이다. 따라서 중앙정보부의 창설이 근대적인 국가정보기관으로서의 출발점이 되었다는 의미를 부여하고 또 명목상으로는 국가재건을 기치로 내걸었다 하더라도 실질적으로는 국가안보 보다는 정권안보에 치중하였음을 부인할 수 없다.
이 같은 점은 5. 16 당일 오전 쿠데타의 주역인 김종필이 최우선적으로 중앙정보부의 설립 구상을 제시하고 곧바로 창설 작업에 착수하였다는 역사적 사실을 상기하면 쉽게 이해할 수 있다. 김종필은 1961년 5월 28일 국가재건최고회의 내무위원회의 제1호 안건으로 중앙정보부설치안을 상정·의결하고 5월 31일 국가재건최고회의 제12차 본회의에서 상정·의결함으로써 1961년 6월 10일 중앙정보부법이 공포되어 중앙정보부가 출범하였다.
게다가 중앙정보부법 제1조(기능)을 보면, “국가안전보장에 관련되는 국내외정보사항 및 범죄수사와 군을 포함한 정부 각 정보수사활동을 조정·감독하기 위하여 국가재건최고회의 직속 하에 중앙정보부를 둔다.”고 규정하고 있다. 이 규정에 따라 중앙정보부는 민·관·군을 대상으로 그야말로 무소불위의 막강한 권력을 휘둘렀다. 박정희 군사정권의 민정이양에 따라 1963년 12월 14일 중앙정보부법의 직무범위7)가 현재의 구조와 유사하게 전문개정되었다.
그러나 그렇다 하더라도 한번 길들여진 국가최고정보기관의 기능8)은 이후에도 거의 그대로 계승되었다.
주지하다시피 중앙정보부에 의한 극심한 인권침해는 법령에 규정된 직무범위를 전혀 준수하지 않았을 뿐만 아니라 오히려 박정희 정권이 위기에 처할 때마다 동백림사건, 인혁당사건, 민청학련사건 등의 대규모 조직사건을 발표하여 정권안보에 악용하는 과정에서 야기되었다.
① 정보부는 다음 각호에 정하는 직무를 수행한다.
1. 국외 정보 및 국내 보안정보[대공(對共), 대정부전복(對政府顚覆)]의 수집·작성 및 배포
2. 국가 기밀에 속하는 문서·자재·시설 및 지역에 대한 보안 업무
3.「형법」 중 내란(內亂)의 죄, 외환(外患)의 죄,「군형법」 중 반란의 죄, 이적의 죄, 군사비밀누설죄, 암호 부정사용의 죄,
「국가보안법 」 및「반공법」에 규정된 죄에 대한 수사
4. 정보부 직원의 범죄에 대한 수사
5. 정보 및 보안 업무의 조정·감독
② 제1항제1호 및 제2호의 직무 수행을 위하여 필요한 사항과 같은 항 제5호에 정하는 조정·감독의 범위와 대상 기관 및 절차
등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
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10. 26사태 이후 전두환 신군부가 권력을 장악한 뒤 1980년 12월 31일 전문개정된 규정에서도, 문민정부라는 김영삼 정부에서도, 1994년 1월 5일 전문개정된 규정9) 에서도, 심지어 민주정부라는 김대중 정부와 노무현 정부의 국정원의 직무범위에 관하여는 그 규정을 거의 그대로 유지하였다.
(2) 현 국가정보원법 제9조(정치활동의 금지)는 1963년 12월 14일 전문개정된 중앙정보부법 제8조에, 또 현 국가정보원법 제11조(직권남용의 금지)는 1994년 1월 5일 일부개정된 국가안전기획부법 제11조와 거의 동일하다. 이러한 점이 시사하는 것은 비록 법령으로는 국가정보기관이 정치적 중립을 준수해야 하고 또 인권을 침해하지 말아야 하는 법적 의무를 지고 있음에도 불구하고 실제의 현실에서는 이 같은 법령이 전혀 준수되지 않았다는 사실이다.
또한 현 국가정보원법 제12조(예산회계)는 1963년 12월 14일 전문개정된 중앙정보부법 제10조에, 현 국가정보원법 제14조(회계검사 및 직무감찰 보고)는 1963년 12월 14일 전문개정된 중앙정보부법 제12조와 동일하다. 바로 이 점에서 현재의 국정원의 문제점은 단순히 현재의 한계에서 기인한 것이 아니라 당초부터 태생적 한계를 지니고 창설된 중앙정보부에서 유래한다는 사실을 극명히 알 수 있을 것이다.
그러나 한편으로는 김영삼 정부에서 1994년 1월 4일 일부개정된 국가안전기획부법 제9조(정치관여의 금지), 제11조(직권남용의 금지), 제12조(예산회계), 제13조(국회에서의 증언 등)의 조항을 세분화하고, 제18조(정치관여죄)와 제20조(직권남용죄)를 신설한 것은 문민정부 출범초기의 개혁의지를 보여주는 것이라고 볼 수 있다.10) 이 점이 시사하는 바는 비록 국가정보기관에 의한 정치개입과 인권침해가 노골화되었다 하더라도 개혁의지를 가진 국회의원이 다수를 차지한다면 부분적인 국가정보기관의 개혁은 어느 정도 가능하다는 사실이다.
(3) 과거사 발전위의 조사결과
과거 박정희 정부나 전두환 정부와 노태우 정부의 국가정보기관이 극심한 인권침해를 범하고, 정치공작 뿐만 아니라 매 선거시 개입하였다는 사실은 노무현 정부의 “국가정보원 과거사건 진상규명을 통한 발전위원회(국정원 발전위)”의 조사결과11)에 의하여 명백히 밝혀졌다.
즉 과거사발전위는‘국가정보원에 대한 권고’에서,“중앙정보부와 국가안전기획부는 국민들에게
1994년 1월 5일 전문개정에서 국가보안법 제7조(찬양.고무 등), 제10조(불고지죄)가 삭제되었으나 1996년 12월 31일 이를 다시 삭제하여 결과적으로 국가보안법의 다수를 차지하는 대공수사권은 부활되었다.
그러나 유감스럽게도 1996년 12월 31일에 이르러서는 전술한 대공수사권이 최병렬 등 민정계의 주도로 부활됨으로 말미암아 문민정부의 개혁성이 크게 후퇴되었음을 알 수 있다.
과거사 발전위는 6개 유형별(정치, 사법, 언론, 노동, 학원, 간첩, 단 시간과 인력의 부족으로 문화, 종교는 제외)로 불법·부당개입의 내용과 사례를 밝히고 있다.
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신뢰와 사랑이 아닌 공포의 대상이 되었고, ‘국가 위의 국가’로 군림했다. 이는 중정과 안기부가 국가 최고정보기관으로서 국익과 국가안보를 수호함으로써 국민과 국가에 봉사하기 보다는 권위주의 정권의 정권안보를 위해 일한 결과였다. 권위주의 정권 하에서 정보기관은 일부 정치인의 개인 사생활에 대한 사항을 수집하기도 하고, 이러한 과정에서 인력과 예산을 불필요하게 낭비하기도 하였다. 또한 정권유지를 위하여 사회 각 분야에 위력을 행사하였을 뿐만 아니라 행정부, 입법부, 사법부의 고유업무에 월권적으로 개입하여 부당한 영향력을 행사함으로써 개인의 인권과 민주주의에 제한을 가한 측면이 있다.”고 겸허히 고백하고 있다.
Ⅲ. 이명박 정부의 국가정보원에 대한 평가 : 과거로의 회귀
1. 이명박 정부 국정원의 문제점과 평가
(1) 광범위한 불법사찰
국가권력의 남용 감시를 주된 업무로 하는 시민단체들이 작성한 입법청원제안서12)에 적시된 국정원의 주요 불법사찰사례를 보면, 이명박 정부의 국정원은 정보기관 본연의 직무범위를 벗어나 국가안보와 정권안보를 동일시하던 중정과 안기부시대로 회귀하였음을 명백히 알 수 있다. 따라서 작금의 대선개입 의혹은 위와 같은 불법의 연장선상에서 기인한 것이지 단순히 대선시기에 한정된 것이 아니다. 더구나 국정원은 2012. 4. 11 총선시기에도 이와 같은 여론조작을 통한 선거개입의 의혹이 일부 언론에 보도된 바 있다.13)
그러므로 국가정보원이 법률에 규정된 직무범위를 벗어나 자국민을 상대로 이른바 ‘심리전’14)을 전개한 것은 언론의 자유나 표현의 자유를 보장하는 민주주의의 근본원리에 정면으로 반하는 것이고, 또는 민주공화국의 정체와 국체에도 어긋나는 불법행위임이 분명하다.
경향신문, 2013년 4월 24일자 기사
국정원은, 종북세력의 적발을 목적으로 포탈에 댓글을 단 것은 직무범위 내의 적법한 활동이라고 주장하나, 본래 심리전의 의미가 적국을 상대로 하는 것이라는 점에 비추어 보면 이것이 과연 심리전의 범위에 속하는지도 의문이다. 오히려 정부에 비판적이거나 이념적 입장을 달리한다고 하여 이를 종북세력으로 매도함으로써 자신의 불법행위를 심리전의 명목 하에 은폐하려는 것으로 볼 개연성을 배제할 수 없다.
- 한나라당(정태근, 정두언, 박근혜), 민주당(이해찬 총리의 이강진 전 공보수석), 김성호 전원장
- 법원 재판, 검찰수사에 관여(BBK재판, 노 전 대통령 수사)
- 언론사 관여(김회선 전 2차장 언론 대책회의 참석, 탈북자 출신 언론사 기자 사찰)
- 노동조합 사찰(통합공무원 노조 출범 방해 외압의혹, 기륭전자 노조 탄압의혹 등)
- 시민사회단체 탄압(후원기업 압박, 활동가 사찰-박원순 시장 증언)
- 문화행사 탄압(불교계 행사 방해, 환경영화제 개최 방해 등)
- 4대강사업 비판 교수모임, 지역대책위 주민 회유,
- 프랑크 라 뤼 UN 의사표현의 자유 특별보고관 사찰
- 기타(2008. 10. 부산노동청 국정감사 개입, 인사청문회 정보제공자, 명진스님 퇴출 개입)
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이명박 정부 출범 이후 국정원의 불법사찰은 광범위하게 이루어 졌으며, 정권의 반대자에 대한 정보수집과 탄압의 성격이 강하다. 국정원의 민간인 불법사찰과 직권남용 의혹은 이명박 정부 출범 이후 매우 빈번하게 제기되어 왔다.
그와 같은 활동이 가능한데는 국가정보원의 국내보안정보 수집권한이 부여되어 있으며 이를 빌미로 정치인과 민간인에 대한 정보수집을 하고 있기 때문이다. 또한, 국회, 법원, 검찰과 같은 국가기관에 대한 개입도 빈번하게 일어나고 있다. 이는 정보 및 보안업무의 기획조정권한 부여에 기인한다고 할 수 있다. 국정원은 기획조정권한을 핑계로 정부부처를 비롯한 각종 공공기관 및 심지어 경제계에도 출입하고 있다.
국정원의 민간사찰과 국가기관의 사찰을 차단하기 위해서는 국가정보원법이 현재 허용하고 있는 국내보안정보수집과 정보 및 보안 업무의 기획 조정기능이 더 엄격하게 행사되거나 권한을 제한해야 한다.
(2) 주요 정보수집 실패
이명박 정부의 국정원은 이른바 국내파트와 수사국을 비정상적으로 확대하고, 직원들에 대한 무원칙한 수시인사를 시행함으로써 적재적소 배치원칙과 균형인사를 무시한 나머지 정작 수행해야 할 정보기관 본연의 업무를 소홀히 하였다. 그 대표적인 사례로 2011년 3월 16일 인도네시아 대통령 특사단 숙소인 롯데호텔에 잠입하여 노트북을 뒤지다 발각되어 절도 등의 혐의로 경찰에 신고된 사건이다.
또한 원세훈 전 원장의 2011년 12월 20일 소집된 국회 정보위 전체회의에서 행한 설명에 의하면, 국정원은 2011년 12월 19일 북한 조선중앙TV의 방송을 통한 발표시까지 김정일 위원장의 사망을 모르고 있었다는 점을 시인하였다. 뿐만 아니라 2012년 12월 12일 북한이 발사한 광명성 3호의 실체가 미사일인지 인공위성인지에 관하여 국민들에게 명확히 밝히지 못했다. 게다가 2013년 2월 12일 실험한 북의 3차 핵실험시기에 관한 정보획득에도 실패한 것으로 알려졌다. 국가정보원의 정보 수집 실패의 이유로는 이명박 정부 들어 국정원이 국내 정보 기능을 강화하면서 대북 정보 기능을 대폭 축소한 탓이 크다는 지적도 있다.15)
(3) 인권 침해적 수사
국정원과 그 전신인 중앙정보부, 국가안전기획부의 수사 과정에서는 인권침해 논란이 끊이지 않아 왔다. 과거사 발전위도 정보기관의 수사권의 남용이 국민과 국가 최고정보기관의 사이를 멀어지게
한겨레, 2011년 12월 21일자 [(사설) 고장난 ‘원세훈 체제’ 언제까지 내버려둘 텐가]; 경향신문, 2011년 12월 28일자 [(오늘)원세훈과 미스터 빈]
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만든 가장 중요한 요인으로 작용했다고 지적한 바 있다. 이명박 정부 국정원은 특히 수사 과정에서 과도한 압수수색과 감청, 대대적인 수사에 의한 인권 유린이 그 문제로 지적되어 왔다. 왕재산사건과 관련하여 살펴보면, 검사의 기소가 이루어지고 재판이 시작된 이후에도 조직과 유관하다는 혐의로 130여명에게 무차별적으로 소환을 요구하는가 하면, 주요 공소사실 중 핵심적인 반국가단체 결성 및 가입 부분에 대하여 무죄가 선고되었다.
이명박 정부 시기 국정원의 수사 사건의 특징은, 대대적인 수사, 광범위한 압수수색, 그리고 떠들썩한 언론 보도로 종북 논란이 확대 생산되는 데 일조하였다는 것이다. 더불어 대부분의 사건에 대한 혐의가 수사 과정에서 축소되거나 무죄가 되는 경우가 많았다는 점이다. 또한 국정원 사건들의 대부분은 선거 시기(2011년과 2012년), 정권에 대한 불만이 높아지는 시기(2008년 광우병 촛불시위)에 발생하였다는 특징을 보인다. 이명박 정부 시기 시민사회단체에 대한 정치적 탄압이 계속되어온 가운데, 국정원은 한국진보연대, 남북공동선언실천연대, 범민련 등 김대중, 노무현 정부시기 합법적인 남북교류협력사업을 진행한 단체들에 대해 이적 혐의를 씌우고 간첩 혐의 등으로 탄압하였다.
(4) 국회 정보위의 통제 실패
국정원의 정치개입, 국가보안법 수사과정에서의 권한 남용에도 불구하고 외부에서 국가정보원을 통제할 수 있는 수단은 거의 없다. 정보기관에 대한 외부 통제기제는 일반적으로 최고정책결정자(대통령), 언론과 시민단체, 사법부 그리고 국회로 구분할 수 있다. 최고정책결정자는 인사권과 조직개편권, 행정명령(대통령령) 등의 방법을 쓸 수 있지만 그 자신이 정보활동의 가장 큰 수혜자가 될 수 있다는 점에서 실효성을 기대하기 어렵다. 언론과 시민단체는 비밀권력의 남용을 폭로하거나 국민 여론을 조성할 수 있지만 정보기관의 활동이 비밀리에 이루어지기 때문에 지속적인 감시와 통제가 어렵다. 사법부의 경우 국가정보원의 정보수집활동이 국민의 기본권을 침해한 경우 수집된 증거의 법적 효력을 부인하거나 손해를 입은 국민에게 민사구제를 통해 배상 받을 기회를 부여할 수 있다. 하지만 국가정보원의 정보활동이 비밀리에 이뤄지기 때문에 각 개인이 자신의 권리 침해 사실을 입증하기 어렵다는 점, 사후적 통제 성격을 가진다는 점, 법원에 의한 재판이 진행되면 그 사안에 대한 공개가 불가피하기 때문에 법원이 정보기관의 비밀성을 우선하기 쉽다는 점에서 한계가 있다.
이에 비해 국회는 견제와 균형의 원리에 근거하여 행정부를 견제할 법률적 권한을 헌법으로부터 부여받고 있다는 점에서 유효한 통제수단이 될 수 있다. 또한 국회의원은 대통령과 달리 국가정보원 정보활동의 수혜자가 아니라는 점도 국가정보원에 대한 외부적 통제가 가능한 토대가 된다. 특히 1994년 국회법 개정으로 국회 상임위로 정보위원회가 신설됨으로써 국가안전기획부(현 국가정보원)의 소관 상임위가 국방위원회에서 정보위원회로 변경되었다. 국가정보원에 대해 국회가 행사할 수 있는 권한으로는 △법안 처리 등 입법권의 행사 △국가정보원의 예·결산 심의 및 승인 △국가정보원장 인사청문회를 통한 대통령의 인사권 견제 △국정감사와 현안보고를 통한 자료 확보 등이 있다.
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그러나 실제 운영되는 정보위원회의 현황을 살펴보면, 정보위 소관 법률안 처리가 극히 저조하고,16) 처리법안도 국정원에 대한 감시와 통제를 강화하는 내용과는 거리가 멀었다.17)
예결산 통제에 관하여 보면, 국가정보원 관련 예산은 ① 공식적인 본예산 외에 ② 기획재정부 예비비18)에 숨겨져 있는 부분, ③ 비밀활동비19)로 나뉘어져 있다. 하지만 국가정보원의 예산은 본예산 외에는 구체적으로 알려진 것이 없다. 예비비와 특수활동비는 정부지출 중에서 가장 투명성이 미흡한 항목으로 그 사용 용도 및 내역을 추적해 내기가 힘들다.
국정원 본예산의 경우에는 그 관·항을 국가정보원비와 정보비로 하여 총액으로 요구하고, 산출내역과 예산안의 첨부서류를 제출하지 않을 수 있게 되어 있다(국가정보원법 제12조 제2항). 또한 기획재정부의 예비비로 계상된 부분에 대해서도 예비비의 사용신청과 결산을 총액으로 한다. 정보위원회의 경우에도 부실한 자료제출과 촉박한 시한으로 인해 제대로 심사가 이루어지지 않고 있으며, 국가정보원이 부실한 자료를 제출한 경우에 마땅한 제재수단이 없는 실정이다. 또한 정보위원회의 예산 심의는 비공개로 하고, 정보위원회 위원에게는 국가정보원의 예산 내역을 공개하거나 누설하지 못하도록 하고 있다(국가정보원법 제12조 제5항). 결국, 국회 정보위원회에서 국가정보원의 예결산심사를 할 수 있다고 하지만 실질적인 심사가 이루어지지 못해 수천억 원에 달하는 국가정보원의 예산이 항상 무수정 통과되는 등 국회를 통한 국가정보원의 통제가 실효를 거두지 못하고 있다.
마지막으로 국정감사의 기간도 짧을 뿐만 아니라 국감회의록과 결과보고서가 전혀 공개되고 있지 않아 평가할 수 없다. 정보위원회에 대한 국정원의 보고가 공개되지 않고, 원장에 대한 인사청문회나 공청회가 부실하다.
현재 국회를 통한 국가정보원 통제는 매우 미흡하다. 우선, 국가정보원에 대한 예·결산심사가 제대로 이루어지고 있지 못하다. 또한 관련 상임위원회인 국회 정보위원회가 국가정보원으로부터 충분한 자료를 제공받고 있지 못하며, 충분한 보좌를 받고 있지 못하다. 국회가 국가정보원을 감시·통제하는 데 충분한 제도적 권한을 가질 수 있도록 관련 법률 개정이 이루어질 필요가 있다.
2011년 10월 통과된 국가정보원직원법 개정안(위원회대안)의 경우 타법(국가공무원법) 개정에 따른 정비 수준의 법안이었으며, 같은 달 통과된 국가정보원법 개정안(정부안)의 경우 법률 한글화의 일환이었다. 같은 달 통과된 국가정보대학원 설치법 폐지안(박지원안)의 경우 1997년 법 제정 이후 10년간 학위과정을 운영하지 않고 있는 등 실질적인 대학원으로서 기능을 하지 않고 있는 국가정보대학원을 폐지하는 내용의 법안이었다. 2009년 1월 통과된 국가정보원직원법 개정안(위원회대안)의 경우 국가정보원 직원의 계급정년을 연장하는 내용이었다. 2009년 4월 통과된 국가정보대학원설치법 개정안(정부안)도 법률 한글화의 일환이었다.
예비비 중 국가정보원이 사용하는 예산은 알려져 있지 않다. 다만, 정부가 국회에 제출한 ‘2010회계연도 결산’에 대한 국회 기획재정위원회의 예비심사검토보고서에 따르면, 일반예비비 2조1,000억 원 중 3,340억 원이 ‘국가안전보장활동비’로 지출되었다
국가정보원법 제3조 제1항 제5호에 규정된 정보 및 보안업무의 기획·조정대상 부처 소관의 정보예산. 이와 관련하여 국가정보원법 제12조 제3항에서는 국가정보원의 예산 중 미리 기획하거나 예견할 수 없는 비밀활동비는 총액으로 다른 기관의 예산에 계상할 수 있도록 하고 있다.
18대 국회의 정보위원회에는 의원발의 13건, 위원회대안 2건, 정부안 4건 등 총 19건의 법안이 발의되었고 이 가운데 통과된 법안은 의원발의 1건, 위원회대안 2건, 정부안 2건 등 총 5건이 원안가결되었고 나머지는 대안폐기되었거나 임기만료로 폐기되었다.
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Ⅳ. 국가정보원의 개혁방향
1. 안보와 국익에 헌신하는 순수 전문정보기관상 정립
(1) 과거 국가정보기관의 평가에서 언급하였다시피, 산업화시대의 국가정보기관에 대한 패러다임은 민주화시대를 거쳐 지식정보화시대에 깊숙이 접어 든 지금에 그대로 적용될 수 없다. “21세기는 정보전쟁의 시대이다.” 또는 “국가의 경쟁력은 정보력에서 나온다.” 라는 말처럼 한 국가의 정보력이 국가의 운명을 좌우하는 시대에 돌입하였다. 국가안보와 국익을 두고 국가 간의 치열한 정보전이 전개됨에 따라 세계 각국은 고급 정보를 보다 정확하고 빠르게 분석할 수 있는 전문정보기관으로 변신하고 있다.20) 냉전 시기 국가정보기관은 전통적인 국가안보, 즉 군사적 위협 및 이념적 대결에 대처하는 것에 주된 목표를 두었다. 그러나 탈냉전시기의 안보개념은 이전보다 확대되었다. 군사안보에서 경제·사회안보(테러, 마약 등), 생태안보(환경안보), 사이버안보 등을 포함하는 포괄적 개념으로 확장되었다. 따라서 안보개념의 확대에 따라 정보기관의 역할도 경제안보(경제방첩)와 인간안보(대테러, 마약, 에너지, 보건, 재해), 과학기술안보(위성, 전자, 사이버 등) 국익수호를 위하여 새로운 분야의 업무영역이 늘어나고 있다.
(2) 그럼에도 해외정보와 대북정보의 수집과 공작은 논외로 하더라도 최소한 국내보안정보와 관련된 활동에는 높아진 국민들의 민주의식에 맞추어 국정원도 적법 업무 수행정착으로 국민의 사랑과 신뢰를 회복해야만 한다. 이제는 더 이상‘국가 위의 국가’나 ‘정부 안의 정부’의 역할을 과도하게 설정하여 국민 위에 군림하여서는 안된다. 오히려 국가 최고정보기관으로서 양질의 정보를 수집하여 국민들에게 제공하는 대국민 정보서비스 기능을 확대, 강화할 필요가 있다.
이를 위해서는 글로벌시대에 안보와 국익 수호 증진의 첨병역할을 수행할 수 있는 전문성과 애국심 그리고 공익에의 헌신성이 요구된다. 그럴 때만이 신안보 환경에 대한 대응체제를 강화함으로서 세계적 수준의 정보경쟁력을 갖춘 국가정보기관으로 거듭날 것이다. 특히 글로벌 경제위기를 타개해 나갈 수 있는 산업정보 및 과학정보 역량을 강화해야 하는 것은 두말할 나위가 없다.
2. 동북아지역의 평화와 협력을 이끄는 평화선도국가의 역할 보좌
(1) 세계 각국의 정보기관과는 달리 분단에 따른 우리 국가정보기관 만의 특수성이 있다. 즉 북한은 우리와 이념적 대립의 관계에 있기는 하지만 평화통일의 상대방이므로 대화와 협력의 동반자이기도 한 이중적 지위에 있다. 체제 보장과 북핵 문제에서 기인하는 북미대결과 남북관계의 파탄
최근 중국과 일본에서는 종전의 정보체계를 개혁하려는 움직임을 보이고 있다.
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은 조국의 평화적 통일과 민족 공동의 번영이라는 역사적 대의 앞에서 하루바삐 종결되어야 한다. 이를 위해서는 남북대화와 6자회담의 복원을 통한 북핵문제 해결과 남북관계 발전이 병행추진되어야 하는 바, 종전과 마찬가지로 국정원이 남북관계에서 중요한 역할을 수행해야 한다.
(2) 다시 말하면, 국정원은 교류와 협력의 시대에 부응하는 해외, 대북정보 수집체계를 구축하고 그 기능을 강화할 필요가 있다.21) 한반도의 평화와 안전을 위해서 더 나아가 평화통일의 기반조성을 위해서‘민족공동체 통일방안’에 입각하여 남북 정상사이에 합의된 “4대 주요합의서”22) 이행을 보좌하는 방안을 강구하는 것도 국정원의 주요 역할이라고 본다. 그 대표적인 사례로 임기 내 제3차 남북정상회담의 성공적 추진과 남북경제연합의 완성을 보좌하는 방안을 강구할 필요가 있다.
Ⅴ. 국정원 개혁 방안
1. (가칭)‘통일해외정보원’ 명칭 변경
현재의 “국가정보원” 명칭은 1998년 국민의 정부 출범 후 국가안전기획부를 개혁하는 차원에서 1999년 1월 1일 자로 변경된 것으로 순수 정보기관의 정체성을 표현한다는 점에서 그대로 유지할 수 있으나, 국정원 혁신의 징표를 국민에게 명확히 각인시킨다는 점에서 명칭 변경을 고려할 필요도 있다.
2. 수사권 분리 : 순수정보기관화
(1) 먼저, 안보수사의 전문성을 수긍함으로써 기득권자의 저항과 논란을 불식할 필요가 있다. 즉 수사권 유지론자의 논거23)를 비판적으로 극복하고, 국민을 설득할 논거를 확립하는 것이 필요하다. 주요 선진국의 정보기관 24) 은 수사권을 보유하고 있지 않으면서 필요할 경우 수사기관과 상호긴밀히 협조하고 있다. 오히려 소련(KGB), 중국(국가안전부), 북한(국가안전보위부) 등 사회주의후진국과 독일 나찌시대의 정보기관(Gestapo)은 수사권을 남용함으로써 인권침해로 국제사회의 비판을 받은 것은 역사적 사실이다.
남북간 4대 주요합의는 “박정희 정부의 7.4 남북공동성명, 노태우 정부의 남북기본합의서, 김대중 정부의 6.15 선언, 노무현정부의 10.4 공동선언”을 말합니다.(물론 7.4 공동성명은 ‘민족공동체 통일방안’ 이전에 합의되었기는 하지만 조국통일 3대원칙인 자주, 평화, 민족대단결의 정신은 위 통일방안에 승계되어 있다고 본다)
한편으로 국가 최고정보기관으로서 북한의 급변사태에 대비하여 만반의 준비를 해야 함은 당연하다.
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22)
미국의 CIA, 영국의 MI6, 독일의 BND, 이스라엘의 Mossad
- 국정원의 수사권 유지 주된 논거는 경찰에 비해 안보수사의 보안성과 전문성 탁월
- 해외 연계 간첩, 공작 조직 색출에 정보수집 네트워크 보유한 전담기관 필요
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또한 글로벌 신안보환경에서 경쟁력있는 선진정보기관은 전문성 정보역량 강화에 집중할 필요가 있다. 게다가 인적 쇄신과 법제도 개혁없는 정보수사기관의 존치로 여전히 권력남용과 인권침해 소지가 상존하고 있다고 비판을 받고 있는 현실에 비추어 볼 때 이제는 과감히 수사권을 분리할 필요가 있다.
(2) 그 대안으로 국정원은 순수정보기관으로서 본연의 업무에 충실하고, 안보수사의 전문성은 수사기관에 이관함으로써 경찰청 내 종전의 보안국과 합병하여 안보수사국을 신설하는 방안25)이 있다.
3. 국내정치 개입의 제도적 차단 : 불법사찰 논란 불식
(1) 국가정보원은 국가정보원법 제3조 제1항에 의해 “국외정보 및 국내보안정보(대공, 대정부전복, 방첩, 대테러 및 국제범죄조직)의 수집, 작성 및 배포”권한을 갖고 있다. 종래 국정원은 이 규정 및 정부조직법 제15조와 국가안전보장회의법 제10조26)를 근거로 정치에 관여하여 왔다.
그러나 법적으로는 국내보안정보에 열거된 업무를 제외한 이른바 ‘국내파트’라 불리는 국내정보 수집부서27)는 활동의 법적 근거가 미약하다. 즉 「정보 및 보안 업무 기획·조정규정」제2조(정의) 2호에 의하면, “‘국내보안정보’라 함은 간첩 및 기타 반국가활동세력과 그 추종분자의 국가에 대한 위해행위로부터 국가의 안전을 보장하기 위하여 취급되는 정보”라 하고 있으므로 국정원법이나 위 규정의 문리해석상 국내정보를 수집할 근거가 없다. 따라서, 국내보안정보의 법률적 근거를 명확히 할 필요가 있는 바, ‘국가안전보장의 개념’ 및 ‘국내보안정보에 대한 해석’을 국정원법에 입법화하는 것이다.
실제로 국정원이 2005년 10월경 헌법과 국가정보원법 및 각종 법률에 규정되어 있는 ‘국가안전보장’의 의미에 대하여 법무부에 질의한 유권해석에서 법무부는 ‘국가안전보장’이란, “국가의 독립, 영토의 보전, 헌법과 법률의 기능 및 헌법에 의하여 설치된 국가기관의 유지 등 그 취지에 따라 법률에 구체화되어 있는 내용에 한정되는 개념”이라는 견해가 타당하다고 하면서, ‘국가안전보장’ 의 개념을 해석으로 확장하여 국정원의 직무 범위로 인정하는 것은 허용되지 않으며, 그 내용이 구체화된 명확한 법률 규정이 있어야 비로소 국정원의 직무범위로 인정될 수 있을 것이라고 회신하였다.
경찰권의 권한확대 우려를 불식하기 위해 국가경찰과 지방경찰로 분리하는 것이 필요하다고 본다.
국가정보원의‘국내외 정보수집’ 권한이 명시되어 있다.
이전의‘협력단 ’ 또는 현재의 ‘국익정보국’이 이 업무를 수행하는 것으로 추정된다.
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국가정보원의 고질적 병폐로 지적되어 온 국내정치 개입을 차단하기 위한 최선책은 국가정보원법을 개정하여 국내보안정보 수집권을 폐지하고 국가정보원의 정보 수집 범위를 대북, 국외로 한정하는 것이다. 문제는 국내보안정보와 대북, 국외정보가 명백히 구별되지 않는다는 점이다.
(2) 해외, 대북 정보부문과 국내 정보부문의 분리문제
1) 문제의 소재
대다수의 외국 정보기관이 해외부문과 국내부문에 별도의 정보기관을 설치하여 운영하고 있다. 따라서 효율성 측면에서 통합형과 분리형을 비교해 볼 수 있겠다.
2) 외국 사례
미국의 경우에는 해외정보업무는 CIA, 국내 보안과 방첩은 FBI로 크게 양분되어 있다. 영국도 해외 정보는 MI6라고도 불리우는 SIS, 국내 방첩은 MI5로도 불리우는 SS로 양분되어 있고, 프랑스는 대외보안총국(DGSE)와 국토감찰국(DST), 독일은 연방정보국(BND)와 헌법수호청(BFV), 이스라엘은 모사드(Mossad)와 신베트(Shin Beth), 일본은 내각조사실과 공안조사청으로 업무가 분리되어 있다. 해외정보업무와 국내 보안 및 방첩의 업무가 통합된 경우는 소련의 KGB, 이란의 SAVAK의 경우들이 있는데, 소련도 해체된 뒤 러시아의 경우에는 해외정보부(SVR)과 연방보안부(FSB)로 업무를 나누고 있다.
3) 찬반 양론의 논거
통합을 주장하는 측은 첫째, 안보의 개념이 단순한 군사적 안보에서 경제안보, 생태안보, 사회안보적 개념으로까지 확산되고 있는 만큼 국내외의 영역을 의도적으로 분리하는 것이 힘들다. 둘째, 다수의 정보기관으로 인해 이중의 조직과 예산을 투자해야하는 비효율이 발생한다. 셋째, 분리된 조직들간의 유기적인 업무 협조 문제가 단점으로 존재하며, 넷째, 다수의 정보기관들간에 실패에 대한 책임 소재가 불분명해질 수 있고, 다섯째, 한국의 특수성과 관련하여, 북한이라는 존재가 상존하고 있고 이로 인해 국내외로 업무를 구분하는 것이 힘들다는 점에서 분리의 한계를 지적하고 있다.
반면, 업무의 분리를 주장하는 입장들은 분리형이 세계적으로 일반적인 추세라는 점을 강조하면서, 첫째, 조직의 전문성을 살릴 수 있으며, 둘째, 조직간의 경쟁을 유발하여 보다 양질의 정보를 수집할 수 있고, 셋째, 견제와 균형의 장점 뿐 아니라, 정보에 대한 교차적인 중복 점검을 가능케 하며, 넷째, 하나의 정보기관이 정보를 독점하고 있지 않기 때문에 정보 독점과 오용으로 인한 폐해를 막을 수 있다는 점을 지적한다. 특히, 한국의 경우에는 정치사찰과 공작 정치에 대한 과거의 경험들이 이러한 업무 영역의 분리 및 국내 보안 업무의 축소 필요성을 강력히 주장하게 하고 있다.
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4) 검토
원칙적으로, 국가정보원으로부터 국내정보수집기능을 분리해내는 것이 타당하다고 본다. 국가정보원은 해외, 대북정보와 관련성 있는 국내정보만을 제한적으로 수집하도록 하는 것이 옳을 것이다. 이 경우 국가정보원의 국내정보기능을 분리하여 기존의 정보수집활동을 해왔던 경찰에 넘기는 방안과 별도의 국내정보부문 정보기관을 신설하는 방안을 고려할 수 있다. 첫째 방안은 새로운 정보기구를 만들 필요가 없다는 장점이 있을 수 있으나 경찰이 정보업무를 독점할 경우 또 다른 부작용이 우려된다. 수사권 문제 등과 연계하여 판단이 필요하다. 둘째 방안을 고려할 경우 국가정보원은 그대로 대통령 산하에 두되, 새로 설치되는 국내정보기관은 국무총리산하에 두는 식으로 하여 기관간의 견제와 균형이 가능하도록 하는 것이 바람직 할 것이다.
4. 기획·조정권한의 NSC 이관 : 국가안보실
(1) 국가정보원법과 정보 및 보안업무 기획·조정 등에 의해 국가정보원은 “국가정보 및 보안업무에 관한 정책의 수립 등 기획업무를 수행하며 정보 및 보안업무의 통합기능 수행을 위하여 필요한 범위 내에서 각 정보수사기관의 업무와 행정기관의 정보 및 보안업무를 조정”하도록 되어 있다. 한편, 국가정보원은 ① 국가 기본 정보정책의 수립, ② 국가 정보의 중·장기 판단, ③ 국가 정보 목표 우선순위의 작성, ④ 국가 보안방책의 수립, ⑤ 정보예산의 편성, ⑥ 정보 및 보안업무의 기본지침 수립(정보 및 보안업무의 기획·조정규정 제4조) 등의 기획권한을 가지고 있다.
이에 따라 국가정보원은 각 행정부처, 기타 정보 및 보안업무 관련기관의 업무에 대하여 기획 및 조정권한을 가짐으로써 정보기관이 다른 행정부처의 상급 감독기관처럼 군림해 왔다.
(2) 국가정보원은 국가 차원의 정보조정체계의 필요성으로 정보왜곡과 정책혼선의 방지, 국론분열 방지 등을 들고 있으나, 그 필요성을 인정한다 하더라도 이러한 기능을 정보기관인 국가정보원이 해야 할 아무런 논리·필연적 연관은 없다. 오히려 정보기관이 조정권한을 행사할 경우 그 활동의 특성상 조정의 과정과 결과가 공개되지 않음으로써 정보 조정에 따른 책임소재도 불분명해질 뿐더러 정보독점의 폐해도 우려된다.
따라서 국가정보원법 등을 개정하여 국가정보원의 정보 및 보안업무의 조정권한을 폐지하고, 이를 다른 국가기관에 이양하는 것이 바람직하다. 무엇보다도 현실적으로 큰 문제는 국정원 정보관이나 협력관이 조정정보 및 보안업무 조정이라는 빌미로 국가기관 고유의 업무에 관여하고, 평판보고서를 작성하는 방법으로 그 기관의 독립성과 자율성을 침해하고 있다는 점이다. 이를 감안하여 각 행정부처간의 조정업무는 국무총리 산하의 국무조정실에서 수행하게 할 수 있다.
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(3) 기획·조정권한을 어느 기관이 가질 것인가
1) 문제의 소재
국가정보원이 가지고 있는 기획·조정업무의 이양과 관련하여 과연 어느 국가기관으로 이양할 것인가가 문제된다. 일단, 국가안전보장회의(NSC)를 고려할 수 있다. 원칙적으로 헌법기관인 국가안전보장회의가 정보의 조정을 담당하고 정보기관은 정보의 수집과 분석, 배포라는 정보기관 본연의 임무를 수행하는 것이 바람직하다.
2) NSC의 기능과 역할
참여정부는 그동안 유명무실했던 NSC를 강화하기 위해, 국가정보원의 대북, 해외 정보도 일단 NSC를 거쳐 대통령에게 보고되며, NSC에 정보관리실을 신설하여 각 부처 정보를 모아 관리하고 종합판단까지 내린 뒤 대통령에게 보고하도록 하였다.
3) 외국의 사례
일본의 경우 총리대신을 지원하는 내각관방(비서실)에는 내각정보관이 지휘하는 내각정보조사실이 있는데, 이 ‘내조실’에는 긴급사태에 대응하기 위한 내각정보집약센터와 내각위성정보센터가 총리를 즉시 지원할 수 있도록 되어 있다. 일본은 또한 경찰청을 지휘하는 국가공안위원회와 방위청을 내각부로 통합 배치하여 종합적인 긴급사태 대응이 가능하도록 하고 있다.
4) 검토
위기관리 기획 및 정보의 집약, 조정 기능은 국가정보원보다는 최고정책결정자를 중심으로 청와대로 집중되어야 한다. 기존의 국가정보원의 축적된 경험과 전문인력군을 이전시켜 NSC의 전략기획실, 정책조정실, 정보관리실과 위기관리센터를 집중 강화하는 것이 바람직 할 것이다. 특히, 정보의 기획조정업무는 정보관리실이 담당할 수 있을 것이다. 다만, NSC가 조정기능을 실효적으로 수행하기 위해서는 분석업무와 관련된 기능을 강화해야 한다.
5. 의회의 통제 강화
(1) 외국의 사례
미국의 경우에는 이란 콘트라게이트 등의 경험을 통해 “국가정보기관의 장은 정보관련 문제에 대해 국회에 완전하게 그 내용을 통보해야 한다.”는 원칙이 확립되어 있으며 의회와 정보기관간의 상호 신뢰에 근거한 통제를 행사하고 있다. 독일의 경우도 의회가 ‘Need to know’ 정보에 대해서는 제한 없는 보고가 이루어지며, 대신 비밀유지 의무를 부여하고 이를 어길시 형사소추가 가능하도
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록 하고 있다.28)
정보공유를 책임공유로 인식함으로써 보고된 사항은 철저하게 비밀이 유지되고 있으며, 특히 공작사항이나 출처보호원칙이 철저하게 지켜지고 있다. 한편, 독일의 경우 정보위원회(PKK) 소속 의원들은 의회 과반수의 찬성에 의해 임명됨으로써 정당을 대표한다기보다 의회를 대표하도록 하고 있다.
(2) 국가정보원 예산의 현황
국가정보원의 예산은 ‘국가기밀’이라는 이유로 예산 편성 단계에서부터 결산에 이르기까지 각종 특례 조항으로 점철되어 있고 이로 인해 국가 회계 중 가장 투명성이 떨어지는 영역이다. 국가정보원의 예산 구조는 다른 부처에 비해 복잡하게 이루어져 있는데, ① 공식적인 본예산(주로 경상비) 외에도 ② 기획예산처 예비비에 숨겨져 있는 부분, ③ 국가정보원법 제3조 제1항 제5호에 규정된 정보 및 보안업무의 기획·조정대상 부처 소관의 정보예산으로 나뉘어져 있다.
국가정보원 본예산의 경우 국회에 예산안을 제출할 경우 관·항을 국가정보원비와 정보비로 하여 총액으로 제출하고 일반적으로 요구되는 예산안과 관련된 첨부서류는 제출하지 않을 수 있다. 이 경우 정보위에는 실질 심사에 필요한 세부자료를 제출하도록 되어 있으나 다시 예외 조항을 두어 국가의 안전보장에 중대한 영향을 미치는 국가기밀사항에 한하여 그 사유를 소명하고 자료의 제출 또는 답변을 거부할 수 있도록 되어 있어 예산에 있어 정보위 통제가 무색하도록 되어 있는 것이다.
또한 국회법은 정보위의 심사를 예산결산특별위원회의 심사로 본다고 규정하고 있어 예결위 통제를 배제하고 있는데, 결산의 경우는 통제가 더욱 허술해서 원장의 책임하에 소관예산에 대한 회계검사를 진행하도록 하고 그 결과만을 대통령과 국회정보위원회에 보고하도록 하여, 완전히 외부통제로부터 벗어나 있는 상태이다.29)
기획예산처 예비비에 숨겨져 있는 국가정보원 예산, 이른바 국가안전보장을 위한 활동경비도 문제이다. 국가정보원 예산을 기획예산처 예비비에 숨길 수 있는 근거는‘예산회계에 관한 특례법’에 존재하는데, 1963년 5월 31일 제정된 ‘예산회계에 관한 특례법’ 제2조에서는 “국가의 안전보장을 위한 활동에 소요되는 예비비의 사용과 결산은 예산회계법의 규정에도 불구하고 총액으로 하며 기획예산처 소관으로 한다.”라고 규정하고 있다.
우리의 경우도 국회법 54조 2에 정보위원회에 대한 특례 조항을 두고 위원회 회의의 비공개와 위원 및 소속직원의 비밀누설을 금하고 있다.
일반적으로 중앙행정기관의 예산은 기획예산처의 예산편성단계, 국회 상임위의 예비심사 단계, 국회 예결특위의 심사단계를 거치게 되어 있음. 그리고 결산검사는 감사원이 수행하여 그 결과를 국회에 보고하게 되어 있다.
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29)
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동법 시행령 제2조는 “법제2조에 규정된 예비비의 사용신청에 있어서는 총액에 대한 추산의 기초를 표시하지 아니하며, 그 용도를 예비비로 한다.”라고 규정하고 있다. 또한 동시행령 제3조에서는 “기획예산처 장관은 전조의 규정에 의한 예비비를 세항 또는 목별로 구분하지 아니하고 배정한다.”제4조에서는 “기획예산처 장관은 전조의 규정에 의하여 배정받은 예비비를 지출할 때에는 그 경비의 사용기관의 장의 청구에 의하여 총액으로 지출하여야 한다.”라고 규정하고 있다.
특수활동비의 경우에도 국가정보원이 거의 반 정도의 지출을 하고 있지만, 타 부처를 통한 우회적 지출을 고려할 때 국가정보원이 사용하는 전체 예산의 정확한 규모는 알 수 없는 실정이다. 결국 국가정보원 예산에 대해서는 기획예산처의 예산편성단계나 예산결산특별위원회의 심사는 생략된 것이나 마찬가지이며, 국회 정보위원회의 심사가 유일한 검증장치인데, 국회 정보위원회의 경우에도 부실한 자료제출과 촉박한 시한으로 인해 제대로 심사가 이루어지지 않고 있으며, 국가정보원이 부실한 자료를 제출한 경우에 마땅한 제재수단이 없는 실정이다.
(3) 개선방안
1) 예산회계에 관한 특례법 폐지
국가정보원 예산을 기획예산처 예비비에 숨기는 것은 예산편성에 있어서 최소한의 투명성도 보장하지 않는 것이다. 예비비 속에 포함된 경우에는 국회 정보위에서도 사실상 항목별 세부심사가 불가능하며 결산시에도 총액으로만 결산이 이루어지므로 사실상 아무런 통제도 받지 않고 예산을 사용하게 된다는 것을 의미한다. 정보예산을 예비비에 은닉하는 것은 예비비의 본래취지에도 어긋나는 것이므로‘예산회계에 관한 특례법’은 폐지하는 것이 타당하다.
국가정보원이 부서의 성격상 예산의 지출내역을 정확하게 공개할 수 없는 부득이한 사정이 있다는 것에 대해서는 공감하지만, 사회 전체의 투명성 제고와 함께 정치구조의 투명성을 요구하는 사회적 분위기를 고려할 때, 과거 권력기관의 대표적인 기관인 국가정보원이 우선적으로 예산구조의 투명성을 보여주어야 할 필요가 있다. 특히 국가정보원의 특수한 지출구조를 이용하여 정치적 목적으로 예산이 사용된다는 사회적인 의혹이 과거 어느 때보다 높은 현실을 고려할 때, 일반부처와 같이 투명한 예산 및 지출체계를 갖추어야 할 필요가 있다.
2) 예산심사 및 회계검사 기능을 강화
① 1안 : 현재 국가정보원 예산에 대해서는 기획예산처(예산편성단계)나 감사원(회계검사단계)이 아무런 기능을 하지 못하고 있고 국회 정보위원회가 사실상 유일한 통제장치이다. 그러므로, 국회 정보위원회의 예산심사 및 결산기능을 강화하기 위하여 국회 정보위원회 산하에 보좌기구를 신설한다. 보좌기구는 회계전문가로 구성하되 비밀취급인가를 받은 자로 구성한다. 보좌기구는 연간 상시
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적으로 국가정보원의 예산집행을 검사하고 문제 사안에 대해서는 조사하여 국회 정보위원회에 보고하게 한다. 이를 위해서는 국회법을 개정하여 보좌기구를 신설하는 근거를 두고, 국가정보원법을 개정하여 국가정보원이 자체적으로 회계검사를 하게 되어 있는 부분을 삭제하여야 한다.
② 2안 : 감사원이 국가정보원 예산에 대해서도 회계검사 및 직무감찰을 시행하게 하되, 감사원 내에서도 정보접근범위를 제한하고, 그 제한된 범위의 사람들만 국가정보원에 대한 회계검사 및 직무감찰을 시행하게 하는 방안이 있을 수 있다. 이를 위해서는 감사원의 내부 직제를 정비하고, 국가정보원법을 개정하여 국가정보원이 자체적으로 회계검사 및 직무감찰을 하게 되어 있는 부분을 삭제하여야 한다. 감사원의 회계검사 및 직무감찰 결과는 비공개로 하고 대통령과 국회 정보위원회에만 보고하게 하면 될 것이다.
3) 국회 정보위원회의 자료제출요구에 대한 거부권 삭제
국가정보원의 국회 정보위의 자료제출요구에 대한 거부권을 삭제하여 정보위가 국가정보원의 예결산에 대한 실질적인 심사를 가능하도록 해야 한다. 국가정보원법 제12조 제4항은 “국회 정보위원회에 국가정보원의 모든 예산에 관하여 실질심사에 필요한 세부자료를 제출하여야 한다.”라고 규정하고 있으나, 이를 어겼을 경우에 대한 형사처벌조항이 없으므로 관련 조항을 신설할 필요가 있다.
(4) 민간참여에 의한 국가정보원 통제
1) 필요성
정보기관이 갖고 있는 정보의 독점적 현상 때문에 적절한 견제와 감시가 없다면 국내 정치에 쉽게 개입함으로서 독점적 권력을 자의적으로 악용할 가능성이 높아질 수 있다. 현행 국회에 의한 통제방법이 한계를 가질 수 있으므로(전문성 부족 등) 민주적 통제를 위해 민간참여를 보장하는 방안이 검토될 수 있다.
2) 방안
민간이 참여하는 독립된 정보감독위원회를 신설하는 방안과 현재의 국회 정보위원회 또는 소위원회에 민간참여를 가능하도록 국회법을 개정하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 전자의 경우 국가정보원을 비롯한 정보기관의 활동의 합법성에 대한 기준을 마련하고 각종 실정법이나 행정명령 혹은 대통령 지시사항을 위반해 벌이는 정보활동 등을 발견, 통제하는 기능을 하게 될 것이다.
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···새로운 국가정보기관의 미래상 정립과 개혁방안···
3) 외국의 사례(정보감독위원회)
대통령 직속 3인으로 구성되어 있다. 대통령 대외정보자문위원회 (President's Foreign Intelligence advisory Board) 위원 중 1인을 대통령이 임명(이 사람이 위원장)하고, 나머지 2인은 민간인 (citizen outside The government)중에서 선택하도록 되어 있다(Exec Crder 12334).
권한으로는 ① 각종 실정법이나 대통령 지시사항을 위반한다고 믿는 정보활동에 대해 대통령에게 보고(Inform)하는 권한 ② 위원회가 위법하다고 판단한 정보활동에 관한 보고를 법무부장관(attorney general)에게 이첩(forward)하는 권한 ③ 정보기관의 정보활동의 합법성에 관한 기준에 대한 검토(review) ④ 위법(unlawful)적이거나 행정명령 혹은 대통령 지시(directive)에 반하는(contray) 정보기관의 활동에 대해 보고하거나 발견하는 정보공동체(Intelligence Community)의 General Counsel와 내부 감찰(inspectors General) 현황(practices)과 그 절차에 대한 검토 ⑤ 위원회가 자신의 권한을 행사하는데 필요하다고 생각하는 조사활동(investigation)의 수행 등이 있다.
위원회는 대통령에게 직보(report directly)할 수 있으며, DCI(중앙정보장)이나 CIA 혹은 다른 정보공동체의 기관(agency)에 의해 확인해 준(identified) 문제에 관련한 적절한 조치들을 고려하고 취할 수 있다. 대통령이 적절하다고 판단된 문제에 대해서는 위원회는 앞서 언급한 정보기관에게 적절한 권고사항을 조언하고 제안할 수 있다. 정보공동체의 부서의 장들은 법이 허용한 범위 내에서 위원회가 자신의 책임을 다하기 위해 필요한 모든 정보를 제공해야 하며, 정보공동체의 수장과 내부감찰의 장은 법이 허용한 범위 내에 그들이 위법하거나 대통령명령 혹은 지시사항에 반하는 정보기관의 활동에 대해 위원회에 보고해야 한다.
위원회에서 일하는 멤버들은 비밀준수 의무가 있으며 산하에 상근 직원을 둘 수 있다.
4) 상설 정보감독위원회의 신설
국회법 개정30)을 통하여 정보위원회 소관의 정보기관에 대한 감찰, 조사, 감사를 수행하고, 위원장(정보위원장 겸임) 1인과 상임위원 2인31) 포함 5인으로 구성하며, 정보기관의 정보활동과 인사, 예산, 감사 등에 관한 주요 정책 및 위법 사항 등을 감독한다.
5) 국회의 통제권한을 강화하는 대신 정보위원회와 정보감독위원회의 위원 및 직원에 대한 비밀엄수 의무 및 벌칙을 가중할 필요가 있다.
국회법 제54조의2(정보위원회의 특례) 신설, 국회 윤리심사자문위원회(국회법 제46조의 2) 참조
교섭단체대표의원이 위원을 추천하고, 민간전문가의 참여로 합의제 운영함으로써 민관 Governance 구현
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Ⅵ. 맺음말
이명박 정부의 원세훈 전 국정원장은 비단 지금 문제된 국정원의 여론조작을 통한 정치공작과 선거개입 뿐만 아니라 원장 재임 내내 이명박 정부에 비판적인 단체와 시민들을 종북좌파세력으로
매도하여 국민을 분열시켰다. 또한 국가안보 보다 정권안보에 매몰된 나머지 정치적 중립을 헌신짝처럼 내팽개치고 엄중히 지켜야 할 국가기관을 사유화함으로써 과거 5공화국 군사정권의 국가정보기관으로 되돌렸다.
무엇보다도 국가정보기관에 애착을 가졌었기에 통합형 정보기관을 지지했다는 참여정부 초대 국정원개혁위원회 위원장 출신의 문정인 교수는 자신의 지론이 틀렸음을 고백하였다.32) 또 국정원이 이명박·박근혜 정부를 거치면서 박정희·전두환 때 모습으로 돌아갔다고 우려하는 국정원 과거사 민간위원장 출신의 안병욱 교수는 “과거사 정리를 통해 국정원의 위상을 바로잡겠다는 것은 미봉책에 지나지 않았다.”는 회한을 느끼고 있다.33)
당대의 지성인이신 두 교수는 한결같이 박근혜 정부가 ‘근본적인 조직개편’을 통하여 ‘국정원을 과감히 개혁해야 한다.’고 힘껏 강조하고 있다.
‘대한민국은 민주공화국’임을 또 다시 빼앗길 수 없다는 절박함으로 더 이상 머뭇거릴 수 없다. 평화통일과 민족공동의 번영을 향한 새로운 국가정보기관의 미래상을 만들기 위하여 앞으로 전진할 것인가? 아니면 여기서 주저앉아 과거로 퇴행할 것인가? 그것은 민주주의에 대한 신념과 민주공화국의 수호 의지를 강고히 하는 우리들의 손에 달렸다.
중앙일보 2013년 7월 1일 [중앙시평]
프레시안, 2013년 6월 30일자, 7월 23일자 [긴급인터뷰]
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